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限止令管不住自由流动
2014-01-27
实践证明,采取生硬的行政控制措施实行行业"禁止"或"限制"是行不通的,不仅违背了国家鼓励劳动力自由流动的宗旨,也不利于流动人口的合法权益保护

 

     在北京市十四届人大二次会议上,市长王安顺首次将加强人口规模调控列入2014年主要任务。报告明确提出,2014年主要预期目标是使常住人口增速明显下降。

 

    

  此外,北京市规划委1月公布消息,迫于目前城市资源环境承载已经达到极限,《北京市总体规划(2004-2020)》将在年内全面启动修编。

  至2013年末,北京全市常住人口超过2100万,其中,常住外来人口超过800万,占比37.4%。

  北京市社科院经济研究所根据流动人口变动历史趋势进行趋势外推。到2020年前,北京市非户籍人口规模将达到1025万,预计于2019年达到常住人口峰值2500万人左右。此后,非户籍人口规模开始下降,到2050年下降到355万。

  目前,北京市人口、资源环境和发展综合协调面临的问题主要是人口和经济超载、以交通拥堵等“城市病”为主要表现的空间失衡,以及与周边人口资源环境关系的失衡。

  解决问题的根本出路在于加快从建设国内先进向国际先进节水型社会转变、加快从人口依赖向劳动生产率驱动型发展转变、加快从相对病态向相对健康型城市化转变、加快首都与周边地区从不平衡的二元发展向首都经济圈一体化的和谐发展模式转变,从而治理人口超载问题。

  生态赤字

  就北京的情况来看,其生态赤字逐年增加,这意味着北京在过度消耗着自身的资源,并且极有可能为周边环境带来“生态承载力强迫性出口”的压力。

  从目前来看,水、交通、空气是北京市生态环境系统最主要的瓶颈因素,已经超出生态弹性限度条件下城市生态系统所能支撑的人口数量。

   2003年之前,北京市水资源承载力下降较为迅速,2003年当年的下降速度最快,达到15.49%;2003年之后,下降速度保持在 2.97%-6.25%之间,2007年比1999年下降约50%。从2011年开始,北京进入一个小的“丰水期”,水资源承载力又开始逐步上升。

   在1999年-2013年中,北京市水资源均处于“超载”状态。其WCP(水资源承载压力度)值在2002年达到最低值-2049.19后,开始逐年缓 慢上升,2007年为-1641.39,2012年达到全部研究年份的最高值-896.49。这说明,水资源使用效率在逐年稳步提高,这一定程度上减缓了 北京市近年来的水资源“超负荷运行”的程度,但其“超载”状态并未得到根本性改变。

  1999年-2013年,北京市各区县基础设施承 载力指数呈现明显的由城市向农村递减趋势,基础设施承载指数最高的四个区为朝阳区、海淀区、东城区和西城区,为北京市城市化水平最高的四个区,而排名最低 的四个区县(门头沟区、平谷区、延庆县、密云县),均为城市化程度较低的区县。

  在研究样本期间内,北京市经济增长和环境质量之间的关系曲线不是倒U型,两者之间近似为线性负相关关系。当然,北京的环境质量虽然整体状况还在恶化,但恶化速度在逐步放缓。

   对北京市1999年-2013年生态足迹指标变化进行分析后发现,北京市的生态足迹在1999年以前一直保持平稳的状态,没有明显的增长趋势,这与北京 市在1999年以前经济发展的状况以及人口规模有关。1999年-2003年北京市的生态足迹骤增,而2003年以后北京市的生态足迹又进入了平稳状态, 没有再发生剧烈的变动。

  对北京市2007年-2013年的三次产业吸纳的就业人数进行的研究表明,按城市经济承载能力测算的最优人口数量超载了约300万人,并且由于常住人口规模仍将继续上升,未来几年北京市经济承载能力将一直处于超载状态。

  人口增速放缓

  2008年北京举办奥运会,对城市基础设施,包括交通道路、水、电、通讯、城市环境等产生巨大的投资需求,带动城市消费的增长,从而对城市发展产生很大的推动力。这在带来大量就业机会的同时,同样带来了大规模人口的增长。

  2002年申奥成功至2008年举办奥运会,北京流动人口进入新的快速增长期,居住半年以上的流动人口从256.8万增至539万,年均有40万常住流动人口进入北京,是上世纪80年代的3倍。

  从2002年到2013年有一个值得注意的现象,流动人口中的就业者比重很高,平均在77%左右,居住半年以上的流动人口中就业者比重更达90%以上。因此,流动人口的高速增长,与北京市经济发展对劳动力的需要有密切关系。

   以亚当·斯密为代表的古典经济学劳动力迁移理论认为,迁移是个人希望通过迁移来使个人收益达到最大化的人口跨区域流动。新古典经济学迁移理论进一步认 为,人口迁移是由劳动力供需分布的不平衡所引起的劳动力调整过程,即迁移起源于迁入迁出地之间劳动力市场的非均衡状态,这种非均衡状态是由于预期工资的差 异所致。随着劳动力地区间的流动,高工资地区的工资就会下降,低工资地区的工资会上升,而两地区的迁移也会由于两地间工资差别降到从低收入地区迁到高收入 地区的迁移费用时而停止。

  北京市首都发展研究所的统计显示,2011年,北京市人口增速出现了自2008年以来首次放缓的趋势,2012年人口增量再降至50.7万人。为近六年来常住人口增量最少的年份。

  与此相对应,自2012年起,北京经济增长进入了“7时代”,GDP累计增速已经连续八个季度处于7%-8%的区间。2013年,北京经济总体运行平稳,预计全市生产总值增长7.6%以上,仍然处于潜在增长区间内。

  从“适度”看,经济增速的适当回落,有利于提高资源配置效率,缓解资源、能源供给紧张的矛盾,有利于形成倒逼机制,促进人口规模良性发展,推动经济发展方式转变和人口调控,有利于实现长期可持续发展。

  纽约经验与北京策略

  从纽约人口的变化情况来看,纽约的人口经历了向中心城区聚集和从中心城区向郊区迁移的过程。为了较好地转移中心城区——曼哈顿区的人口,政府的调控综合来看包括以下几方面:

  纳入邻近行政区域。新行政区域的增加一定程度上减缓了中心城区曼哈顿的人口压力,同时通过纽约市的合理的规划和发展经验,新兴城区得到快速发展。

  通过税收等优惠条件将一些外来人口比较集中的劳动密集型产业迁出中心城区,打造各区核心产业,增强新兴城区吸引力。

   完善各个城区的交通设施,方便人口的通勤需要。包括由国家授权兴建州际高速公路,并在市内修建地铁。纽约第一条地铁是1904年通车的,到20世纪中 期,地铁的支线已伸展到城市的开发区边缘,从中心区伸展出5英里-10英里,每天运载着400万乘客。同时在哈德逊河下的深层隧道也已经通到新泽西海滨。 方便的陆路交通为郊区的分流提供了可行性。

  客观地说,人口向城市迁移是城市化的基本标志。观察纽约城市化的演进过程,可以发现,人口 向大城市集聚是一个客观规律。尽管城市发展到一定阶段,中心城区人口呈现向郊区扩散的趋势,但从更大的空间范围,尤其是以大城市为中心的“都市圈”或“城 市群”、“城市带”的发育来看,人口集聚程度通常都在提高。

  就纽约的调控经验看来,北京在人口的控制方面应该注意以下几个问题。

  人口控制不能一味地追求数量的目标。为了保持北京经济增长的活力,优化北京的人口结构,引进一定量的外来人口是必要的。在数量上应该适量控制,主要通过分流中心城区人口来实现缓解人口过多的压力。

   优化产业结构,将劳动密集型产业逐步向非中心城区搬迁。劳动密集型产业主要包括印刷、钢铁、教育、专门的电子产品制造以及批发、物流等行业。主要通过限 制此类产业在中心城区设立,同时对已经存在的产业实施搬迁。例如,医疗产业过多地集中于东城区、西城区,将一部分三甲医院搬迁对于分流该区的人口意义重 大。最近,北京提出对动物园批发市场进行区域性搬迁,以解决这种在黄金位置低产出,有违城市发展规律的产业结构调整。

  合理利用经济手段,例如税收优惠政策,适当提高中心城区房价和房租,鼓励人口密度较大的中心城区人口向郊区分流。

  完善交通条件,满足通勤需要。要实现郊区对中心城区人口的分流,完善各区之间的交通设施是重要条件。

  就国际特大城市的经验来看,北京人口规划有必要根据具体的发展计划加以实现,制定分层次的人口规划,积极发挥政府的宏观调控作用,通过调节产业结构等手段微观调控人口,立足现实,及时调整,完善法律保障体系以适应迅速变化的人口。

  流动人口属地化管理

  未来,外来常住人口仍将继续上升,而从根本上解决流动人口的管理和服务问题,必须走属地化管理、市民化服务之路。

  北京市流动人口管理机制经历了两个阶段:1995年-2002年是以治安管理为主的阶段;2003年至今是转轨与调整的阶段。

   2003年,广州“孙志刚事件”的发生将公安部门管理模式下流动人口管理的弊端充分暴露,引起了社会对于流动人口管理的广泛关注和讨论。与此同时,随着 2003年十届全国人大常委会通过的《行政许可法》以及国家对于人口流动和农民工就业政策的调整,北京市流动人口管理的规章体系、机构设置和管理理念均显 得不适应新形势下发展的需要,迫切需要调整。

  北京市现行《外地来京人员户籍管理规定》要求,“外地来京人员到达本市后,必须在三日内 按相关规定申报暂住登记。同是暂住证,广州实施的是《流动人员IC卡暂住证》管理,“IC卡暂住证是指以非接触式集成电路IC卡记载本市辖区内流动人员合 法身份的暂住证明”,申办对象是“16周岁以上、在本市辖区内就业需要暂住30日以上的非本市辖区户籍人员”。

  自2004年起,上海将《居住证》的适用对象从“具有本科以上学历或者特殊才能的引进人才”扩大到“在本市居住三日以上的非本市户籍的境内人员”,持证人员享受与上海市民同等待遇,如子女就读、计划生育、卫生防疫、社会保险、证照办理、科技申报等。

  比较后可发现,上海和广州都非常注重利用证件管理实现流动人口的信息采集和服务提供。上海的居住证制度除去各种功能之外,证件名称的一字之别有助于从心理上消除流动人口“暂住”的阴影,推倒“外来者”与“土著居民”之间的藩篱。

  流动人口中的绝大多数是务工经商人员,流动的目的多是为了寻求更好的经济发展机会和更高的经济利益,因此就业管理是流动人口管理的一个重要方面。

   城市建设和发展对各种类型劳动力的需求是吸引流动人口的主要动力。大城市中流动人口所从事的行业主要集中在建筑和商业服务等第三产业,很大程度上弥补了 这些领域户籍劳动力的结构性不足。可以看到,尽管在流动人口总量控制的管理理念指导下,“以业控人”成为城市用经济办法来调控流动人口规模与结构的主要途 径,但如何操作却成为一个棘手难题。

  实践证明,如过去那样采取生硬的行政控制措施实行行业“禁止”或“限制”是行不通的,不仅违背了国家鼓励劳动力自由流动的宗旨,也不利于流动人口的合法权益保护。

  作者为北京市社会科学院经济所副所长、北京市首都发展研究所所长

  □梁昊光/文

作者:梁昊光 来源:《财经》杂志 
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